核心提示：地方政府为吸引投资，在旧城改造项目中承诺“税费包干”，超过约定标准的税费“先交后返”。企业依约缴纳了2900余万元的税费，政府却仅返还了1200余万元。企业起诉要求返还，政府辩称税收优惠政策违法无效。法院会如何裁判？税费返还中涉及中央和省级分成的部分，地方政府能否处分？河南省高级人民法院的二审判决给出了清晰的裁判思路。

一、案情概要

（一）一份“税费包干”的旧城改造合同

2011年3月2日，河南省虞城县人民政府（以下简称“虞城县政府”）形成会议纪要，同意对房地产投资商实行旧城改造税费包干制优惠政策：开发面积50-100亩的，税费按8万元/亩征收；开发面积100亩以上的，税费按6万元/亩征收。

2012年12月11日，虞城县政府与某乙公司签订《虞城县旧城改造建设项目合同》，约定将某区域约100亩土地交由某乙公司开发。合同第八条明确约定：

“虞城县政府对某乙公司实行旧城改造税费包干制的优惠政策，免征行政事业性规费，税费按6万元/亩征收，每亩税费高出6万元部分，先行交纳后一个月内返还给某乙公司。”

（二）税费返还的“拉锯战”

合同签订后，某乙公司支付了3000万元定金。2013年，某甲公司注册成立，承接了该项目的后续开发建设工作。此后，某甲公司按照合同约定开发建设并缴纳了各项税费。

2014年4月至2020年3月，某甲公司累计缴纳增值税、营业税、企业所得税、土地增值税、契税等各种税费合计29,139,842.3元。

按照合同约定的税费包干政策，某甲公司实际开发面积52.54亩，应按8万元/亩计算，应缴税费为4,203,200元。超出部分应在一个月内返还。

然而，虞城县政府仅通过财政国库中心向某甲公司转账返还了10,140,000元，并代付拆迁补偿款2,200,000元，合计12,340,000元。距应返还的金额仍有较大缺口。

2015年至2022年，某甲公司多次以书面形式向虞城县政府提交请示，要求返还税费，但均未得到实质解决。2024年6月6日，某甲公司向法院提起诉讼，请求判令虞城县政府返还税费14,202,717.83元。

二、争议焦点：行政协议中的税收优惠之争

本案的核心争议集中在以下几个方面：

（一）某甲公司是否具备原告主体资格？

虞城县政府认为：案涉协议是虞城县政府与某乙公司签订的，某甲公司与其无任何关联。招商引资协议系行政协议，并非可以变更主体、权利义务可以概括转让的民事合同，约定的优惠政策权利不能转让给第三人。

法院的认定：虽然合同由某乙公司签订，但根据某乙公司出具的证明及查明的事实，涉案项目的后续开发建设工作实际由某甲公司负责实施。虞城县政府不仅为某甲公司办理了国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等相关手续，还接受了其缴纳的税费和土地出让金，并在协议履行过程中向某甲公司返还了部分税款。

这些事实表明，虞城县政府已认可某甲公司为涉案协议的实际履行主体。因此，某甲公司与涉案协议具有直接利害关系，具备原告主体资格。

（二）“税费包干”条款是否有效？

虞城县政府认为：案涉税费返还约定违反国家法律，应属无效。在当前国家税收政策发生重大变化时，虞城县政府有权基于国家大政方针的情势变更依法行使行政优益权，变更原协议内容。

法院的认定：

法院依据以下法律依据，认定涉案税费返还条款合法有效：

1.《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）第二条规定：各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，应当设立过渡期，在过渡期内继续执行。

2.国发〔2015〕25号第三条规定：各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。

3.《优化营商环境条例》第三十一条规定：地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。

4.《河南省优化营商环境条例》第二十五条规定：各级人民政府及有关部门应当保持政策的连续性和稳定性，履行与市场主体依法签订的合同，兑现以会议纪要、批复、文件等书面形式承诺的优惠条件。

本案中，涉案协议签订于2012年12月，某甲公司注册成立及各项开发建设活动均在2015年5月10日之前完成，根据国发〔2015〕25号的规定，签订于该通知发布之前的合同中的相关税收优惠政策应当继续有效。

（三）诉讼时效是否已过？

虞城县政府认为：各税种缴纳期限不一，应按每个税种最后一次缴纳时间分别计算诉讼时效，本案起诉已超期。

法院的认定：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定，即适用《民法典》规定的三年诉讼时效。

本案中，某甲公司自2015年至2022年多次向虞城县政府提交书面请示、申请，要求返还税费，每次主张均构成诉讼时效中断。其最后一次主张时间为2022年7月12日，2024年6月6日提起本案诉讼，未超过诉讼时效。

（四）税费返还金额如何计算？

这是本案金额最大的争议焦点。

某甲公司认为：应当按照合同约定的6万元/亩标准返还全部超出税费，不应区分中央、省级和县级的税费分成。

虞城县政府认为：已返还及代付的款项不止12,340,000元，还应扣除644万元现金返还和964万元垫付工程款。

法院的认定：

法院在计算返还金额时，遵循了以下原则：

1.关于税费包干标准的认定。根据会议纪要，开发面积50-100亩的按8万元/亩征收，100亩以上的按6万元/亩征收。某甲公司实际开发面积为52.54亩，应按8万元/亩计算，应缴税费为4,203,200元。

2.关于税费分成的扣减。因税费收入实行中央与地方分成制度，部分税费需上缴中央和省级财政，虞城县政府无权处分该部分税费。因此，在计算返还金额时，应扣除上缴中央和省级的税费部分。

根据国家税务总局商丘市税务局出具的说明，税费分成情况如下：

据此，某甲公司缴纳的29,139,842.3元税费中，中央分成部分为8,623,550.27元，省级分成部分为125,424.925元，均不属于虞城县政府有权返还的范围。

3.关于已返还金额的认定。

·虞城县政府银行转账返还10,140,000元，予以认定

·代付拆迁补偿款2,200,000元，予以认定

·644万元现金返还收条无原件且无转账凭证，不予认定

·964万元垫付工程款与本案税款返还不是同一法律关系，不予认定

4.最终返还金额的计算。

29,139,842.3元（已缴税费）-125,424.925元（省级分成）-8,623,550.27元（中央分成）-12,340,000元（已返还及代付）=8,050,867.1元

三、判决结果：政府须返还805万元

2026年3月2日，河南省高级人民法院作出终审判决：

驳回上诉，维持原判。

一审判决的核心内容为：虞城县政府于判决生效之日起三十日内向某甲公司支付8,050,867.1元。

二审法院在判决中还特别指出：

“行政机关在履行行政协议时应当秉持诚信原则，严格遵守国家政策和法律法规。本案中，虞城县政府与某甲公司签订的协议中约定的税费返还政策，是基于特定时期国家鼓励旧城改造和优化营商环境的政策背景，行政机关以税费返还约定违法为由不予返还，不利于维护当地的营商环境。"

四、本案的深层法理分析

（一）行政协议中税收优惠条款的效力边界

本案的裁判体现了一个重要的法律原则：地方政府在职权范围内作出的税收优惠承诺，依法有效，应当遵守。

行政协议中的税收优惠条款，属于行政机关与市场主体之间基于意思合致达成的约定。在国发〔2015〕25号文件出台之前签订的此类协议，应当继续有效。地方政府不能以“税收优惠政策违法”为由单方毁约。

但与此同时，法院也划出了明确的边界：税费返还涉及中央和地方财政的分配，地方政府仅能返还其收取的地方税费部分，中央和省级的税费部分，地方政府无权处分，超出权限的行政允诺无效。

（二）信赖利益保护原则的适用

本案是信赖利益保护原则在行政协议领域的典型体现。

某甲公司基于虞城县政府会议纪要及合同中的税费包干承诺，投入巨额资金进行开发建设，缴纳了大量税费。其基于政府承诺形成的信赖利益，应当受到法律保护。

《优化营商环境条例》和《河南省优化营商环境条例》均明确规定，地方政府应当履行向市场主体依法作出的政策承诺，不得以政府换届、政策调整等为由违约毁约。这正是信赖利益保护原则的制度化体现。

（三）行政优益权的边界

虞城县政府主张“基于国家大政方针的情势变更依法行使行政优益权，变更原协议内容”。

法院虽然没有直接否定行政优益权的存在，但明确指出：对于签订于国发〔2015〕25号文件发布之前的合同中的税收优惠政策，应当继续有效。这意味着，行政优益权的行使不能突破既有合同的有效约定，特别是在优惠政策的效力已被国家层面的规范性文件明确确认的情况下。

（四）税费分成制度对行政允诺的限制

本案的一个重要创新点在于：法院明确了税费分成制度对行政允诺的约束。

当地方政府承诺“返还税费”时，这一承诺的实际履行能力受到税费分成制度的制约——中央和省级分成的税费，地方政府无权处分。因此，法院在计算返还金额时，扣除中央和省级分成部分，既保护了纳税人的合法权益，又维护了国家税收收入的完整性。

这一裁判思路在此前的司法实践中并不常见，具有重要的参考价值。

五、类似案例对比

本案与商丘中院此前的（2020）豫14行初57号案件形成了有趣的对比。

在57号案件中，法院未对税费进行中央、省级、县级三级区分，而是根据协议约定判决全额返还税费。某甲公司以此为依据，主张本案也应全额返还。

然而，二审法院并未采纳这一主张，而是在本案中更加精细地处理了税费分成问题。这一差异反映了法院在涉税费返还行政协议案件中裁判思路的逐步深化——从“一刀切”的全额返还，走向更加精细化的分级处理。

六、实务启示与建议

（一）对企业的启示

1.审查招商引资协议中的税费优惠承诺。企业在与地方政府签订招商引资协议时，应当审查税费优惠条款是否在地方政府职权范围内。对于超出职权范围的承诺（如涉及中央和省级分成的税费返还），即使写入合同，后续也可能无法完全履行。

2.及时主张权利，注意诉讼时效。行政协议履行争议的诉讼时效参照民事法律规范确定，一般为三年。企业应定期以书面形式向地方政府主张权利，每次主张均可中断诉讼时效。

3.保留权利主张的证据。本案中，某甲公司2015年至2022年多次提交书面请示，这些书面文件成为证明其及时主张权利、诉讼时效中断的关键证据。企业应妥善保管与政府部门往来的书面文件。

4.关注政策变化的时间节点。国发〔2015〕25号文件是税收优惠政策效力的重要分水岭。签订于该文件发布之前的合同中的税收优惠政策继续有效，之后的则需另行判断。企业应关注相关政策的时间节点。

（二）对地方政府的启示

1.信守承诺，维护营商环境。本案中，河南省高级人民法院明确指出，行政机关以税费返还约定违法为由不予返还，“不利于维护当地的营商环境”。地方政府在招商引资中作出的承诺，应当信守履行。

2.规范行政允诺的作出程序。地方政府在作出税费优惠等行政允诺时，应当充分评估自身职权边界和履约能力，避免作出超出职权范围的承诺。

3.以合法途径处理政策调整。如果确需调整或废止已作出的税收优惠政策，应当按照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿，而非简单以“违法无效”为由拒绝履行。

“政府的承诺，就是企业的信心。”

本案中，虞城县政府基于特定时期鼓励旧城改造的政策背景，向投资企业作出了税费包干的优惠承诺。企业据此投入巨额资金进行开发建设，缴纳了大量税费。当企业要求政府兑现承诺时，政府却以“税收优惠违法”为由拒绝履行。

河南省高级人民法院的终审判决，既维护了企业的信赖利益，又划定了行政允诺的职权边界——在职权范围内的承诺，必须兑现；超出职权范围的承诺，无效但需妥善处理。

对于广大投资者而言，本案的启示是：在享受地方政府招商优惠政策的同时，也要关注政策的合法性边界。选择合规的优惠条款、保留完整的履约证据、及时主张合法权益，才能在复杂的政企关系中保护好自身的利益。

对于地方政府而言，本案的启示同样深刻：招商引资的承诺不是“空头支票”，而是具有法律约束力的行政协议。信守承诺、依法行政，才能营造让投资者放心的营商环境。

——本文依据河南省高级人民法院（2025）豫行终208号行政判决书撰写，裁判文书公开于中国裁判文书网。